提高教育治理水平，让教育系统每一个“细胞”都充满活力

教育治理体系和治理能力现代化，对基础教育来讲是一个战略性的命题。我有几个想法跟大家分享。

一、治理理念的变革。推进教育治理现代化必须回答一个根本性问题，就是我们到底要办什么样的教育?在这方面，我们面临着凝聚社会共识的巨大任务。比如，怎么看待“减负”，需要什么样的教育质量观，需要一支什么样的教师队伍？等等。没有治理理念的现代化，就没有教育治理的现代化。必须确立民主、法治、开放、科学的教育治理理念。

二、治理权力的厘清。一是横向教育治理要“分权”，即不同教育职能部门之间的权力要实行再分配；二是纵向教育治理要“放权”，即不同教育治理层级之间要逐级放权；三是办学主体之间要“平权”，即公办和民办学校要享有平等的办学权力；四是办学主体内部要“确权”，即教育职能部门和办学主体要建立“三个清单”，即“权力清单”明确你能干什么，“责任清单”明确你必须履行什么责任，“负面清单”明确你不能干什么。

三、治理机制的完善。要强调德治和法治、自治和共治。德治是灵魂，法治是根本；自治是基础，共治是保障。同时，要积极推进教育治理工具的变革，要更多地运用合作治理、第三方治理、大数据治理、公开治理、绩效治理等工具。

一是依法治教，二是政府主导，三是高质量发展。依法治教是加快推进教育治理现代化的基础和保障。政府主导是多元治理体系的关键与核心。高质量发展是教育治理现代化的目标追求。

在法治基础上建立多元治理体系是教育治理现代化的必由之路，关键是做到管办评分离。

“管”：确立政府在多元治理体系中的头等地位，政府一是管方向，二是管制度，三是管校长，四是管政策落实。

“办”：发挥好学校的办学自主权。政府所管的事必须主动管好，政府放下的权力必须接好，政府搭建的服务平台必须用好。优化学校内部治理体系。落实好学校章程在学校治理体系中的权威性。发挥好家校委员会作用。

“评”：以教育督导为主形成相对独立的第三方评价主体。

未来要建立投资于人的基础教育现代化发展模式和治理模式，要从偏重硬件投入转向更多对“软件”和人的投入。

有四点建议：一是制定教育经费投入动态标准，在确保投入总量充足的同时更加关注学前教育和家庭教育等薄弱环节。二是制定公共财政对基本教育服务的保障清单，重视劳动教育、美育和体育方面的投入。三是合理配置事权财权，厘清各级政府职能边界。合理配置中央政府、地方政府与各政府部门之间事权与财权的划分，明确清晰界定中央与地方支出责任边界。四是建立起投资于教师就是投资于教育质量的发展理念。建立教师工资长期增长机制，提高教师基本工资待遇。

推进教育治理体系和治理能力现代化还需要教育评价的现代化。一是建立以公共共享和共同发展为理念的评价工具。二是构建基于大数据的教育评价数据库。三是鼓励学校和地方建立多样化的评价手段和评价模式。四是要构建有中国特色、能够走向世界的教育评价理论、评价方法和评价工具。

未来教育改革、发展和治理的重点在于实现四个回归，即回归学校，回归课堂，回归教师，回归学生。要从以政府宏观治理为主转为宏观与微观相结合的治理模式为主，让每所学校、教育的每个细胞都充满生机和活力。

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在教育治理中，政府如何定位自身角色？

推进教育治理体系现代化虽然是《中国教育现代化2035》十大战略任务之一，但它影响和关系到其他战略目标的实现，非常关键。

政府部门要敢于将办学自主权下放给学校。当年山东省潍坊市为什么能在中考改革中顺利推行学生综合素质评价？关键在于教育局把相关权力还给了学校。初中学校有自己的评价方案，所有学生、家长、教师一起制订。实施过程中，全社会都在监督，全社会都是改革的推进派、明白人。这就是治理现代化，主体明确，多元共治。潍坊还把职称评聘的权利直接下放给学校，一校一方案，怎么评、用什么标准评都是学校全员协商；取消校长行政级别，鼓励校长专业化发展，同时给他们放权，责权利相统一。

政府部门还要在放的基础上，把该管的管好，要敢管、善管。主要是管好方向和底线。从地方的角度，要规范学校管理，是不是按照国家要求来工作。要抓好评价，解决好如何考核评价学校、地方党委政府、学生的问题。

政府应当减少对学校微观事务干预，该放的权放足、该管的事管好、该提供的服务提供到位、该落实的政策落实到位。

如何提高教育治理水平？一是要全面压缩审批程序，搭建网络平台，形成线上线下功能互补的服务新模式，为学校和教师减负。二是要加大教育公共投入，推进政府购买寄宿制管理人员、校医、安保人员、营养餐工作人员等工勤和教辅人员服务，保障学校正常运行。还要做好“两项治理”，一是治理随意向学校摊派非教学任务和闹校、闹师行为；二是梳理政府各部门服务教育发展的职能，整治政策不兑现问题，完善行政问责制度和绩效管理制度。

治理能力和治理体系现代化一直是大家非常关注的问题。长期以来学校作为办学主体的地位没有能够得到完全的体现，政府、学校和社会不能各归其位。一方面管得太多，大一统要求比较多，学校没有时间和空间进行个性化创新。另一方面有些学校习惯于在被管的机制下运行，缺乏自主能力，一放就乱。因此简政放权不能一步到位，需要分类指导，分阶段实施。

第一要依法赋权，政府、社会、学校应该是相互制衡和相互支持的关系，但各自定位在哪里，权力边界在哪里，需要在法律层面解决。而且要有一系列的配套文件，否则就无法操作。当前放权最迫切的，一是人事权，把教师招聘管理、评审等权力下放给学校。二是课程管理权，三是财政管理权。

第二要科学赋能，有了权力还要有行使权力的能力，要提高学校自主管理、自主办学的能力。

创新教育治理方式对于整体提升基础教育质量起着重要作用。我们在长春净月高新产业技术开区成立了政府参股的股份制教育管理公司，开展公办学校的委托管理实践。政府参股，主要是为了保证办学方向和政府的办学主导作用。

我们尝试办学所有权和“经营权”二权分离，受委托的学校公办属性不变，教育管理公司只负责学校内部管理。这个过程中，政府、教育集团、受委托学校之间建立起责任清单、权力清单、管理边界清单，实现了教育治理方式的转变：首先，人事管理权限下放，所有教师都采取聘用制，与政府签订长期劳动合同，同时也解决了教师编制不足的问题。其次，学校有工资分配权。财政局给一个工资总额，怎么分配，学校自主进行。再次，学校有一定的评价自主权。由事后督导转变成前置型督导，给学校70%的督导指标自主申报权，给学校很大的办学空间。三年下来，受委托的薄弱学校发生很大变化，成为当地的“热门学校”。

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如何构建现代学校内部治理结构，提高学校内部治理水平？

一是学校的文化特征。学校工作具有典型的低风险、慢反馈的特点，在性质上学校教育是公益性的，工作过程和工作结果非常难以量化衡量，所以学校治理结构的建设要符合学校的教育特点，注重过程，关注结果的长期导向。

二是教育服务的特征。学校要提供相应服务，但是服务对象学生由于认知能力和社会经验的限制，没法对服务质量本身进行客观判断。需要教师的专业精神和对教育事业的奉献精神，才能保证教育服务的质量。

三是学校管理的教育性特征。课程与教学是教育的内容，实施方式与教学方式本身也是教育，管理方式本身也具有很强的教育性。要培养出符合社会主义核心价值观要求的学生，管理方式必须现代化。   

此外，还要发挥制度内在的激励作用，搞好文化氛围建设，使教师想干事能干事，把事情干好。

提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。学校建立合理的内部治理结构，关键在明晰各部门的功能职责，理顺各部门的关系架构，做好责、权、利的制度安排。目前，我们学校基本形成“三四五”的学校治理结构与工作网络，即“三学部+四小组+五中心”，坚持“事业为上、以事择人、人岗相适”，让每个人都能够“守土有责、守土负责、守土尽责”，为学校的改革发展凝聚起强大的正向力量。

学校治理结构中还有一个重要抓手是评价。学校建立起精细化的全覆盖的复兴高中教学质量保障体系。对教师实行“常规性考核与阶段性考核相结合，诊断性评价与奖惩性评价相结合”的发展性评价制度，促进教师在教学工作各环节展开良性有序的竞争，从而激发教师队伍的工作活力和发展动力。

从学校自主管理空间来看，我觉得目前最大的问题在于缺乏人事自主权，教师能进不能出。二是关于绩效调控权，我们目前实行绩效工资，但经常看到绩效工资不能体现绩效的现象。不干和干，干多干少，在绩效工资上体现得不够明显。第三是受社会功利性舆论影响较大，一些自媒体动不动进行排名，多少对学校产生了干扰。

学校的自主管理能力目前主要存在以下问题，一是缺乏办学独立性，千校一面；二是创新性不足，管理创新、评价创新、教育教学创新的能力都比较缺乏；三是办学开放性不足。

要提高学校自主管理能力，第一要把握住立德树人这个育人的根本方向，第二要明确学校办学价值所在和办学目标所在，第三要落实各种主体责任，让教师、家长、学生都能充分发挥作用。